朱昌明/文
背景
在新一轮国企改革中，混合所有制改革是突破口，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。国有企业通过引入不同所有制资本，实现国有资本与非公资本间的取长补短、相互融合，可以推动国有企业转换机制，增强国有企业的活力和市场竞争力。
员工持股也是国企混改的重要实现方式，员工通过持有企业股权，实现与企业的长期利益捆绑，形成价值共创、利益共享、风险共担的命运共同体，有助于激发员工的积极性、主动性和创造性，持续提升企业的市场竞争力和中长期价值。
但是，长期以来，国企员工持股缺乏统一、完善的政策体系，尤其是现行国企员工持股政策尚未覆盖的领域，缺乏具体层面的指引和细则，一些实践问题需要自下而上的探索创新，导致很多企业想开展员工持股但又瞻前顾后、力不从心，这严重制约了国有企业员工持股乃至国企混改进程。
国有企业员工持股可能涉及国企改制、薪酬分配、廉洁从业等诸多方面，是一项政策性强、敏感性高的改革事项，不同于民营企业的员工持股，国有企业员工持股首先要依法合规，在法律和政策没有具体规定的情况下，应该允许按照“法无禁止即可为”的原则探索新的实现方式。
为此，按照新一轮国企改革鼓励顶层设计与基层首创相结合的改革精神，本文将在对国企员工持股政策研究的基础上，结合具体案例，尝试提出国企员工持股新的实现方式。
员工持股政策分析
目前，国企员工持股的政策主要包括《关于规范国有企业员工持股、投资的意见》（国资发改革 [2008]139号）、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（[2016]133号文，下称“133号文”）、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的通知》（财资〔2016〕4号，下称“4号文”），分别从国企员工持股规范操作、混合所有制企业员工持股、国有科技型企业股权激励等方面进行规范。此外，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》从廉洁从业角度也做出相应规定。综合分析上述政策，可以得出国企开展员工持股的基本原则和要求如下：
展开全文（一）规范操作、依法合规
1.规范操作
国有企业不得以企业名义组织各类员工的投资活动，员工持股应当遵循自愿、公平和诚实守信、风险自担的原则，依法享有投资者权益。
2.依法合规
国有企业引入员工持股应当公开透明、公平公正，严格遵守国家有关法律法规和国有企业改制、国有产权管理等有关规定，严格执行企业改制、员工持股的审批制度，杜绝暗箱操作，不得侵害企业内部非持股员工的合法权益。
（二）防止国有资产流失
1.完善定价机制
国企引入员工持股要科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私，防止国有资产流失。
2.规范关联交易
规范国有企业员工投资关联企业的行为，防止通过不当行为向员工持股、投资的企业转移国有企业利益：严格限制员工投资关联关系企业；禁止员工投资为本企业提供燃料、原材料、辅料、设备及配件和提供设计、施工、维修、产品销售、中介服务或与本企业有其他业务关联的企业；禁止员工投资与本企业经营同类业务的企业。
（三）建立激励约束长效机制
国企员工持股要有利于深化企业内部人事、劳动、分配制度改革，员工持股要与岗位和业绩紧密挂钩，建立健全激励约束长效机制，建立健全股权内部流转和退出机制，避免持股固化僵化入股员工与企业共享改革发展成果，共担市场竞争风险。
（四）国企开展员工持股的条件
1.基本条件
员工入股原则限于持有本企业股权，不得直接或间接持有本企业所出资各级子企业、参股企业及本集团公司所出资其他企业股权。
2.混合所有制企业引入员工持股的条件
主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业；股权结构合理，非公有资本股东所持股份应达到一定比例，公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事；公司治理结构健全，建立市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系，形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制；营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场。
3.国有科技型企业引入员工持股的条件
国有科技型企业应当产权明晰、发展战略明确、管理规范、内部治理结构健全并有效运转，同时具备以下条件：企业建立了规范的内部财务管理制度和员工绩效考核评价制度。年度财务会计报告经过中介机构依法审计，且激励方案制定近3年（以下简称近3年）没有因财务、税收等违法违规行为受到行政、刑事处罚。成立不满3年的企业，以实际经营年限计算；近3年研发费用占当年企业营业收入均在3%以上，激励方案制定的上一年度企业研发人员占员工总数10%以上（国家高新技术企业可以豁免对研发费用和研发人员的要求）。
（五）员工持股具体要求
1.持股员工范围
在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干。
党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事不参与员工持股。
2.员工出资
国有企业、国有股东不得向员工无偿赠与股份，不得向持股员工提供垫资、担保、借贷等财务资助。持股员工不得接受与员工持股企业有生产经营业务往来的其他企业的借款或融资帮助。
3.入股价格
在员工入股前，应按照有关规定对企业进行财务审计和资产评估，员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。
4.持股比例
（1）混合所有制企业
员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。
（2）国有科技型企业
大型企业的股权激励总额不超过企业总股本的5%；中型企业的股权激励总额不超过企业总股本的10%；小、微型企业的股权激励总额不超过企业总股本的30%；单个激励对象获得的激励股权不得超过企业总股本的3%。
5.股权结构
实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。
6.股权锁定期
混合所有制企业实施员工持股，锁定期不少于36个月；国有科技型企业实施股权激励，锁定期为5年。
（六）廉洁从业要求
1.禁止性行为
国有企业领导人员应当忠实履行职责。不得有利用职权谋取私利以及损害本企业利益的下列行为：个人从事营利性经营活动和有偿中介活动，或者在本企业的同类经营企业、关联企业和与本企业有业务关系的企业投资入股；
2.信息公开
国有企业领导人员应当按年度向履行国有资产出资人职责的机构报告兼职、投资入股、国（境）外存款和购置不动产情况，配偶、子女从业和出国（境）定居及有关情况，以及本人认为应当报告的其他事项，并以适当方式在一定范围内公开。
案例分析
在近年来国企员工持股实践中，出现不少突破现有国企员工持股政策的创新员工持股模式。（一）中科星图员工持股
1.企业基本情况
中科星图股份有限公司（下称“中科星图”）是国有控股高科技企业，其前身为航天星图科技（北京）有限公司。作为国内最早从事数字地球产品研发与产业化的企业，中科星图将大数据、云计算和人工智能等新一代信息技术、地理信息技术与航空航天产业深度融合，自主研发形成了GEOVIS数字地球产品，覆盖空天大数据获取、处理、承载、可视化和应用等产业链环节，在国内数字地球行业具有领先地位。
中科星图坚持以技术创新为引领，打造了一支高水平的创新团队，建成数字地球院士专家工作站和博士后科研工作站，获得专利和软件著作权六百余项。为进一步将科研技术人员与企业绑定，中科星图决定实施员工持股。
2.员工持股新的实现方式
中科星图并没有按照133号文或4号文实施员工持股，而是将公司核心员工视为战略投资者，并通过公开挂牌方式引入员工持股。
2017年12月至2018年3月，中科星图在北交所挂牌征集新的投资方，以经国资管理部门备案的净资产评估值为基础，经过竞争性谈判，中科星图引入由公司员工为主设立的投资机构（下称“投资机构”）。
中科星图是按照混改要求引入战略投资者，而非按照国企员工持股政策实施员工持股。实际上，中科星图董事会、股东会均未曾就设立投资机构设立或员工持股计划形成任何决议，中科星图员工持股创新之处在于：
（1）投资机构的参与主体
投资机构的合伙人虽然大部分为公司员工，但同样存在部分高净值外部投资人。员工与外部投资人系基于对中科星图未来发展前景看好而对公司进行投资。
（2）投资机构的投资流程
中科星图经内部决策程序，决定对中科星图进行增资，并通过在北京产权交易所进场交易的方式选择战略投资者，投资者的增资价格依据资产评估结果确定。
（3）投资机构的决策权限
投资机构为有限合伙企业，其最高权力机构为全体合伙人组成的合伙人会议，合伙人会议通过选举执行事务合伙人对企业进行管理，中科星图对投资机构不享有实际管理权。
（二）新风光员工持股
1.企业基本情况
新风光电子科技股份有限公司（下称“新风光”）是一家国有控股混合所有制企业，公司是专业从事大功率电力电子节能控制技术及相关产品研发、生产、销售和服务的高新技术企业，可以为客户量身打造调速节能、智能控制、改善电能质量等方面的产品及解决方案。新风光主营产品包括高压动态无功补偿装置、各类高中低压变频器、轨道交通能量回馈装置、特种电源等，广泛应用于新能源发电、轨道交通、冶金、电力、矿业、化工等领域。新风光属于科技创新企业，高素质人才是公司持续发展的关键，为吸引和留住核心人才，新风光决定实施员工持股。
2.员工持股新的实现方式
新风光没有按照133号文或4号文实施员工持股，而是由公司员工以公允价值受让非公资本转让的股权，从而实现员工持股。
2018年12月初，新风光原自然人股东突然提出拟通过股权转让方式退出公司，在短期内难以找到合适的受让方的背景下，新风光部分员工决定受让自然人股东转让的股权，股权转让价格系根据山东舜天信诚资产评估有限公司济宁分公司2018年11月出具的“鲁舜济评报字（2018）1209号”《新风光电子科技股份有限公司233.75万股股权价值评估报告书》确定的评估结果为参考经双方协商一致确定，最终公司员工以8元/股的对价受让新风光141万股股份。
新风光本次员工持股，本质上属于公司员工按照公允价格向公司自然人股东受让股份，不属于股权激励计划或员工持股计划。新风光员工持股创新之处在于：
1.员工持股不涉及国有股东权益
公司员工受让公司股权的过程，系自然人权益主体之间的商业行为，不涉及国有股东权益，也不存在其他导致国有股权稀释的情形，本次员工持股系员工自发行为，没有执行国有企业员工持股的相关规定要求。新风光已就上述股权转让在“国家企业信用信息公示系统”办理完毕了备案登记，转让双方已就上述股份转让办理完成了交割程序，不涉及其他应当履行而未履行的程序。
2.员工入股价格根据资产评估结果协商确定
根据自然人股东与公司员工签署的《股份转让协议》，自然人股东将其持有的新风光141万股股份以8元/股的对价转让给公司员工，转让价格亦依据资产评估报告确定的结果为参考协商一致确定，与同期外部投资者入股公司的价格不存在实质性差异，转让定价公允、合理。
建议
（一）鼓励改革创新，国企发展是硬道理
目前，国企改革“1＋N”顶层设计基本完成，国企员工持股政策也经过严密设计和实践总结而日趋完善，但任何政策都不能完全预见并完美解决实施落地过程中出现的所有问题。国企员工持股应以做大做优做强国有企业为原则，以提高企业的活力、竞争力、科技创新力为目标，探索员工持股新的实现方式，并在实践中不断总结完善，在此基础上适时优化相关政策，规范操作流程，杜绝暗箱操作和利益输送，这必将有力推动国有企业科技创新和高质量发展。
根据“分类推进国有企业改革”的原则，不同类型国企应采用不同的改革政策，国企员工持股同样如此，应根据企业具体情况，坚持“国企发展是硬道理”，在“法无禁止皆可为”的国企改革精神下，探索有助于实现企业可持续增长、提高国有资产保值增值能力的员工持股创新模式。（二）引导和规范国企探索员工持股新的实现方式
1.混合所有制企业员工持股新的实现方式
既然员工持股是国企混改的重要实现方式，应该允许混合所有制企业探索员工持股新的实现方式，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干持股。
（1）员工作为战略投资者投资入股国有企业
适用国企类型：主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，已经是混合所有制企业或拟进行混合所有制改革。
实施方式：主要采取增资扩股、出资新设等方式，按照混合所有制改革的流程引入员工持股，不得排斥其他投资人。
员工投资入股的资格条件：员工应满足国企混改对战略投资者的遴选条件，员工属于市场化用工或职业经理人，不违反《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等。
员工持股的组织和管理：国有企业不得以企业名义组织此类员工投资入股活动，员工应通过合伙企业等间接方式持有企业股权，合伙企业内部应建立完善的持股决策和动态管理机制。
是否涉及国资交易监管：涉及。
（2）员工受让非公资本转让的股权
适用国企类型：主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，已经是混合所有制企业。
实施方式：采取股权受让方式，员工以公允价值受让非公资本转让的股权。
员工投资入股的资格条件：员工属于市场化用工或职业经理人，不违反《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等。
员工持股的组织和管理：国有企业不得以企业名义组织此类员工投资入股活动，员工应通过合伙企业等间接方式持有企业股权，合伙企业内部应建立完善的持股决策和动态管理机制。
是否涉及国资交易监管：不涉及。但企业国有股东应就股权转让事项进行论证，并按照是否有利于做大做优做强国有企业的原则决定是否行使股东优先购买权。
2.科技型企业员工持股新的实现方式
科技是第一生产力，创新是引领发展的第一动力。科技创新能改变资源的组合方式并提高生产要素的配置效率，而企业核心员工往往是技术、知识、管理等生产要素的载体，因此科技型企业应更加大胆探索员工持股新的实现方式创新模式。
（1）科技成果转化持股
适用国企类型：国有科技型企业或拥有科技成果的国有企业，正在实施或准备实施科技成果转化。
实施方式：将企业科技成果作价投资形成的股权按照约定比例或法定比例（不低于50%）奖励给员工。
员工持股的资格条件：对完成或转化职务科技成果做出重要贡献的员工。
是否涉及国资交易监管：涉及。
（2）创新业务股权跟投
适用国企类型：主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，企业法人治理结构、内部管理体系和机制健全。
创新业务范围：涉及新产业、新业态、新商业模式的业务，或投资周期较长、业务发展前景不明朗、具有较高风险和不确定性的创新业务。
实施方式：主要采取出资新设、增资扩股等方式，在创新业务初始阶段实施。
员工跟投的资格条件：员工应与创业业务关联程度较高，对创新业务的经营业绩和持续发展有直接影响的管理、技术和业务骨干。
是否涉及国资交易监管：涉及。
（三）加强对员工持股新方式的监管
鼓励探索员工持股创新，并不意味着撒手不管，而是更要加强对员工持股新方式的监管，引导企业建立员工持股动态调整与约束机制，多角度、全方位地对员工持股进行监督管理。
1.转变监管机制
国企员工持股新的实现方式，如果不涉及国有股东权益和国资交易监管，原则上不需要履行事前审批程序，这就要求国资监管结构从事前监管转变为事中、事后监管，由国资监管为主转为国资监管和员工民主管理相结合，尤其是注重对员工持股后续动态调整进行全程监管，实现员工持股的监管工作常态化和制度化。
2.明确监管内容
员工持股创新也要遵循国企员工持股的基本原则和要求，诸如员工持股“是否依法合规、是否有国有资产流失、是否建立激励约束长效机制、是否有利于做大做优做强国有企业、是否违反廉洁从业要求”等，都属于监管内容，国有企业以及国资监管机构要对员工持股过程中违法违规行为及时追责问责，使监管真正发挥有效的威慑作用。
（作者系阳光时代律师事务所合伙人）